[内容摘要] 面对当前社会环境污染严重、生态资源破坏等问题，党的十九大报告指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。基于检察机关的职能定位，国家立法确定检察机关提起公益诉讼制度，增强了对环境公益保护的力度，对保护生态环境和资源起到了重大作用。自公益诉讼试点工作开展以来到公益诉讼全面铺开，检察机关在履行职责过程中，遇到了种种困难，总结了一些经验做法。本文通过分析了检察机关提起公益诉讼过程中遇到的现实困难，提出了一些仅供参考的解决对策，希望对正在强大起来的检察机关提起公益诉讼工作有所助益。
[关键词] 检察机关 公益诉讼 生态环境和资源保护
党的十八届四中全会提出了 “探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的任务。由检察机关履行提起公益诉讼职能自有其优势，首先是作为法律监督机关在法律地位上的优势，其次是在调查取证、证据审查与运用、庭审技巧等队伍专业上的优势，最后是检察机关在 “两法衔接”、“生态检察”等工作中积累了诸多经验，搭建了工作平台，畅通了案件移送程序，完善了工作机制等。近年来，检察机关责无旁贷，大力推进公益诉讼工作，但检察机关开启公益诉讼之路优势和困难并重，笔者认为，在发挥优势的基础上，对存在的困难应引起重视，并在实践中找到可行的解决办法，基于此，笔者总结一些经验做法，提出了一些可行性的建议，期望助力检察机关公益诉讼。
一、针对线索发现难，积极拓宽案源，加强线索管理
检察机关提起公益诉讼制度从试点到正式实行以来，虽然和法院、行政部门等之间加强了案件线索的联系和移送，但公众知晓度并不是很高，人民群众对公益诉讼还不是很熟悉，对检察机关提起行政公益诉讼和行政违法检察监督职能了解不多，因此由群众举报的监督线索不多，参与度有限，这就导致从广大人民群众中获取线索的可能性降低。此外，检察机关对行政机关的执法情况的调查途径，依赖于行政机关的配合和主动提供，也导致难以掌握关键的违法线索，实践中缺乏案源发现机制，反映出检察机关线索渠道存在一定的局限性。现实中，检察机关办理公益诉讼案件线索更多依赖自身工作中发现和走访调查，例如有些检察机关为了获取更多公益诉讼案件线索，给院领导下硬性任务，虽然可以解一时之渴，但毕竟不是长久之策，检察机关必须建立起一套长效机制，积极拓宽公益诉讼案件线索来源。
笔者认为，检察机关在探索公益诉讼案源发现机制中可以从内外多个角度进行布置，尽可能将辖区内的线索置于掌控之中。首先，可以进一步完善与侦监、公诉、控申、案管等部门之间的公益诉讼案件线索共享、移送的内部协作机制，许多基层院均建立了关于加强公益诉讼工作内部协作配合的实施办法，通过发挥各内设机构职能优势，加强内部协作配合，盘活内部案源，构建全院“一盘棋”工作格局。其次，检察机关可以积极利用“两法衔接”等既有平台，完善在公益保护中行政执法机关与检察机关的衔接机制。加强与有关行政机关的联系和沟通，如在生态环境和资源保护领域，应加强与环保、国土、林业等部门的协调配合；在国有资产保护领域，应加强与财政、审计、国资委等部门的协调配合；在食品药品安全领域，应加强与食药监、工商管理、质监等部门的协调配合，积极拓宽获取公益诉讼案件线索的渠道。现实中的做法有在一些重点部门建立检察室，或是和行政执法机关达成线索移送的实施办法等。另外，检察机关还可以通过网上信访、远程视频接访等系统应用，利用12309检察服务中心、涉法涉诉信访信息共享平台，在畅通“信、访、网、电”等群众诉求表达渠道的同时发现涉及环境污染、食品药品安全等领域侵害人民群众合法权益的案件线索。同时，加大公益诉讼宣传，出台公益诉讼案件线索举报奖励办法，让更多人民群众了解检察机关关于提起公益诉讼的职能，积极引导、鼓励社会公众依法向检察机关举报公益诉讼案件线索，发动更多群众参与进来，为公益诉讼提供更多可能性的线索。
公益诉讼案源拓宽以后，为有效开展公益诉讼工作，可以建立公益诉讼案件线索管理平台，通过对线索进行统一管理、审查分流、查办监督，尽可能提高公益诉讼案件办理效率、减少外部干扰、强化监督制约。
二、针对调查取证难，强化信息公开，注重科技融合
环境污染和生态破坏等社会公共利益受到损害的现象日益增多，水污染，空气污染，土壤污染，等等，且损害有不同程度之分，要如何证明环境污染和生态环境破坏受损害的事实、程度，这需要专业技术人员依靠专业技术设备才能最终得出可以在法庭上举证的证据。环境污染本身具有成因的复杂性、表现的潜伏性和结果的易变性，这无疑给环境污染的调查取证增加了难度。比如，排放废气和污水，类似这种污染很容易受到地域、时间、天气变化等的影响，如何固定证据成了检察机关调查取证面前的一道大难题。环境污染案件的调查对象是企业与污染区域，这要求检察机关必须实地勘察。而在实践中，拥有强大实力的企业往往动用其资源阻挠证据的收集，而检察机关的调查核实权并不具有强制性，遇到对方不配合，况且被调查的对象正是案件的污染者、破坏者时，可以想象取证的难度有多大，其阻挠甚至破坏证据根本就不是检察机关所能掌控的，这类案件中关键证据损害、破坏，甚至灭失，那么检察机关提起公益诉讼就会面临败诉的风险。
笔者认为，调查取证作为一个公益诉讼案件成败的关键，完善相关制度才是根本之策。公民参与是防治环境污染、建设可持续发展社会的重要力量，因此完善环境信息公开制度就是一条有效的途径。环境信息公开制度不仅要求政府部门在履行环境保护职责中制作或获取的信息公开，也要求企业将其在生产、加工、销售等各个环节中产生与环境有关的信息公开，降低检察机关收集证据的难度。通过公开信息，可以拓宽公众接触信息的渠道、加强公众对政府与企业的监督，增强公众与检察机关的合作效果，降低取证成本。
作为环境监管者，环保等行政机关不仅具备采集证据的专业技术手段，也掌握着企业现场检查记录、评估报告等比较全面的信息和证据，对企业的排污情况等侵权行为更为清楚，检察机关可以利用环保等部门的人员、技术、设备等先行固定易消失和易变化的关键证据，同时加强对环保等部门行政执法人员的引导取证，提高取证的精准性。
环境民事侵权采取举证责任倒置规则看似已经减轻原告的举证负担，但因为证据完全掌握在被告一方手中，其妨害取证的行为会对负有举证责任的检察机关造成巨大的阻力，并要承受举证不能的后果，因此有必要通过立法完善证明妨害制度，通过人民法院查明案件事实的职权，使得检察机关在举证过程中能够获得助力。但过分依赖法院并不能根本解决检察机关调查取证的困境，必须赋予检察机关获取证据的强制性手段才是扭转困局的一剂强心剂。
笔者认为，检察机关可以通过将科技与检察工作的有机融合，注重以“科技+”为手段提升检察工作质效，如将卫星遥感技术应用于公益诉讼案件调查核实证据工作，除了有调查核实证据工作方面的显著优势外，还可以通过该技术全面、直观地掌握环境及资源的破坏及整改治理情况，为依法高效办理公益诉讼案件提供重要依据。
三、针对程序衔接难，探索有效衔接，实现无缝对接
《实施办法》中规定民事公益诉讼和行政公益诉讼都必须经过诉前程序，诉前程序作为提起公益诉讼的必经程序，在及时纠正和制止侵害社会公共利益的行为、督促行政机关主动履职、分流案件、节约司法资源方面都发挥了很大的作用。
诉前程序的设置本身就是为了遵循普通民事主体优先的原则，督促或者支持其他社会团体、组织率先提起公益诉讼，因为社会组织以及其所代表的社会公众才是环境公益诉讼的主力军。就民事公益诉讼诉前程序而言，根据最高人民检察院办公厅发布的检察机关公益诉讼试点工作情况通报来看，虽然诉前程序在一定程度上起到了督促符合条件的社会组织依法提起公益诉讼，但因为具备符合法定条件、提起民事公益诉讼主体资格的社会组织数量较少，以及社会组织提起公益诉讼的能力较为缺乏，导致社会组织起诉案件数量偏少。实践中，因为符合法律规定条件的有关组织的状况和数量处于不断的变动之中，而且也缺乏全面准确的统计信息，再加上有关社会组织人员变动和主观意愿不一等，如何通过排查来确定本辖区内符合法律规定条件的有关社会组织成为了一个难题。在诉前程序与提起诉讼的衔接上，还可能出现社会组织与检察机关对关联案件的起诉标准不一致的情况，甚至有关社会组织在起诉上出现的这种犹豫不决，乃至随意不诉的情况，容易造成诉讼时效期间流失，甚至关键证据灭失，不利于公共利益的保护。
在现阶段，由于我国公益组织力量普遍比较薄弱，专业水平和诉讼能力不强，即使愿意投身公益诉讼，也心有余力不足，因此来自检察机关或其他部门的专业支持和引导显得至关重要。笔者认为，关于检察机关在符合条件时 “可以”提起民事公益诉讼的规定，是一种授权性规范，同时也包含了相应的职责性要求。在支持起诉问题上，检察机关可以自行支持起诉，也可以督促、建议行政执法部门作为支持起诉机关; 可以应提起诉讼的有关组织的请求进行支持，也可以主动进行支持; 根据具体情况，在支持起诉中可以协助调查取证，也可以仅仅提供法律咨询、提交书面意见等。一方面，通过支持起诉，可以引导、培育社会公益组织的发展，帮助其增强诉讼能力，在一定程度上解决其不能诉、不敢诉的问题。另一方面，通过支持起诉，检察机关可以指导帮助其他适格主体统一对关联案件的标准把握。同时，对于作为原告的其他适格主体在诉讼过程中的撤诉、和解等，检察机关也可以通过充分发表专业意见，形成相应的监督牵制，甚至在确定没有其他适格主体起诉时，检察机关可以很快地向法院提起诉讼，实现诉前程序与提起诉讼的无缝对接，防止一些组织借公益诉讼之名行损害国家和社会公共利益之实。
不同于民事公益诉讼，行政公益诉讼的难点在于经过诉前程序如何判断哪些案件需要进入诉讼程序。《实施办法》规定，经过了诉前程序，行政机关仍未履行法定职责，使国家和社会公益仍处于受侵害状态的，可提起行政公益诉讼。那么如何认定行政机关是否履行职责就成了一个前提和核心问题。在实践中，行政机关是否履行职责的具体表现复杂多样，有的并不容易认定。因行政公益诉讼案件主要集中于生态与资源保护领域，行政机关在这些领域监管职能的实现通常有赖于管理相对人的行为，所以，在检察机关提起行政公益诉讼案件中，相关联的职责义务有三个方面，一是行政机关对检察建议按期答复的义务; 二是行政机关纠正违法或切实履行职责的义务，这里又包括自己履行以及督促相对人履行两个层面; 三是行政管理相对人相应的履行义务。由于行政公益案件中三方面职责义务纠缠在一起，造成了判断行政机关是否履行职责的复杂性。如：有时候行政机关切实履行了职责，因事情复杂性和各方利益博弈等原因，导致社会公益受侵害的状态仍然不能消除，或者行政机关之间互相推诿管理职责，互相扯皮，难以协调，等等，各种情形难以一概而论，正是由于客观情由的复杂性，使得诉前程序和诉讼程序的衔接问题成了摆在检察机关面前的一道难题。
笔者认为，根据“法无授权不可为，法有授权必须为”的公法原则，行政机关是否履行法定职责应当明确化、具体化，并且将是否履行职责的标准明确具体，能够通过明确、客观的方式，有效起到“晒司法尺度”的作用，为检察机关提起公益诉讼案件和行政机关应诉提供清晰的判断基准，也避免类似案件差别判决所引起的社会争议和矛盾。笔者建议，当遇到一个具体的行政公益诉讼案件，检察机关采取诉前程序后应从“相对人的违法行为是否已经停止”、“行政机关是否已经穷尽法律手段”、“行政机关有无法定理由拒绝履行法定职责的情况”等三个角度统筹考量，来判断行政机关是否履行职责，以及是否应当从诉前程序转入到诉讼程序的标准，即行政机关未能通过其行政行为及时制止损害的发生，国家和社会公共利益仍然处于受到侵害状态或者处于受到侵害的潜在威胁状态。而对于行政机关是否履职的判定则可以直接作为诉前程序到诉讼程序的衔接方式。目前，要想建立诉前程序过渡到诉讼程序简明清晰的量化指标稍显困难，但司法实践中可以考虑从“行政机关是否超越回复期限”、“相关侵权行为是否持续”、“行政机关是否依据法定职责采取措施”等角度综合考虑。
在现行的制度设计中，民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉前程序相对独立，有着不同的对象、形式和内容。但从实践来看，两类诉前程序有着密切的联系，在工作中不能将两者完全对立和割裂开来。对公益保护来讲，不管是行政处罚还是司法救济，其目标是一致的，即保护公益不受损害或在被侵害之后及时得到恢复。因此，民事诉前程序与行政诉前程序有效对接也是未来公益诉讼工作的新思路。
四、针对检察建议落实难，提升文书质量，强化监督刚性
检察机关在行政公益诉讼诉前程序中须向有关行政机关发出检察建议，实践中，大多数行政机关都会在法定期限内给予书面回复，但存在书面回复内容针对性不强、整改措施不具体等情况，也有少数行政机关逾期不回复或者明显存在违法情形仍不采纳检察建议予以纠正的情形。针对检察建议的落实落地检察机关缺乏有力的后续监督措施，既影响检察机关的司法权威，又降低了办案效果。另外，由于相关行政领域的专业性，加上案件复杂性等问题存在，检察建议是否具有针对性、是否具有可操作性、是否质量过硬，检察机关和行政部门可能存在不一致的理解，这就导致在落实过程中也会存在偏差。所以，在目前探索的对检察建议的组织和制度保障之下，如何更充分发挥诉前检察建议的效能，提升检察建议的刚性，督促有关行政机关及时纠正违法行使职权的行为或不作为，是当前检察机关需要进一步研究解决的问题。
作为法律监督的重要方式，检察建议不仅是办案手段，更是检察机关参与社会治理的有效媒介。用好检察建议，能够让法律监督有效延伸，让检察机关在作为提升中自强发展。如何提升诉前检察建议的效能和刚性，笔者认为，一是要提高检察建议的法律地位。检察建议作为检察监督的重要手段，应在立法层面进行更加系统高位的规范，同时，为适应新时代公益诉讼的发展需要和实践要求，有必要通过立法解释或司法解释，针对诉前检察建议的适用范围、制发程序、法律后果进行更加系统的规范，助推专门性立法解释或司法解释出台。二是要提升检察建议的质量水平。文书的质量是检察建议发挥刚性效能的前提，检察建议的有效性和作用力，最终要依赖于检察建议质量。一方面，要提高调研论证本领。注重检察建议问题导向，摆出已经查明的案件事实、证明侵害事实的证据、行政机关履职中存在的问题，并提出具体、可操作性强的检察建议，切实关注发案单位、系统或行业出现问题的深层次因素，善于运用业务实践经验和数据支撑，提升调研能力和水平，增强检察建议论证力、说理性和可行性，提高检察建议监督水平和效用价值；另一方面，要加强文书质量管控。对撰写的检察建议文书，要严格进行质量把关，避免出现用语瑕疵和逻辑错误。实践中可以借助人民检察院案件信息公开网，上传检察建议书，在促进检务公开、强化舆论监督的同时，倒逼文书质量升级。把检察建议纳入案件质量评查范围，促进检察建议质量不断提升。三是加强检察建议的监督刚性。积极探索检察建议书的发送形式，督促行政机关依法履行职责，切实提高检察机关办案的质量和效率。例如：公开宣告形式，即建立检察建议宣告室，由被监督单位的负责人亲自到场，检察院工作人员当场向其宣读检察建议书并送达，宣告时可邀请人大代表或政协委员等人参加；召开新闻发布会形式，即借助社会舆论监督督促落实诉前检察建议；约谈形式，即约谈被监督单位的负责人，向其讲明被建议行政机关违法行使职权或者不作为的具体表现和可能造成的后果；报告、通报等形式，即将诉前检察建议书以报告、通报等形式送达行政机关所在地党委、人大、政府、上级机关以及纪委监委等，提升检察建议的强制力和约束力。
五、针对责任承担难，建立配套机制，实现全面保障
检察机关提起公益诉讼是立足法律监督职能，目的是保护国家和社会公共利益不受损害，一旦涉诉，就有败诉的风险。在我国关于检察机关提起公益诉讼的败诉责任由谁来承担尚无明确的法律规定，较高的诉讼风险让检察机关在公益诉讼领域不敢大展拳脚。另外，由于生态资源、水污染等鉴定具有较强的技术要求，需要专业评估和鉴定，决定了环境类诉讼周期长、成本高，且鉴定意见这类证据在环境类诉讼中必不可少，起着至关重要的作用，而鉴定费用一般高达几万、几十万，甚至上百万，检察机关作为国家机关除了财政拨款外，没有其他收入来源，如果由检察机关来承担这些费用，势必会降低检察机关开展公益诉讼的积极性。
笔者认为，考虑到我国实际情形，综合考虑制度设计、需求目的、财政制度、可操作性等方面，建立由国家财政直接负担为基础、由公益基金配套为辅助、加上费用转嫁败诉被告的诉讼费用负担机制应是制度设计的考虑方向。一是由国家财政直接负担。检察机关代表国家提起公益诉讼，其目的是为了维护公共利益，属于履行国家机关职能的一部分，故相应费用由财政负担亦属合理。可以由国务院出台统一的环境保护资金管理办法，统一各类环保专项资金，并将环境公益诉讼费用纳入其支取范围，以此避免具有履行职责的机关因不愿承担该费用或审批方面的不便而怠于提起诉讼，也可以为一些热心的民间社会组织提供资金保障。二是完善环保公益基金。以中华环境保护基金会为平台，构建环保公益基金支持环保公益诉讼的机制。该种基金可参照道路交通事故救助基金的筹集及管理，由政府财政拨款进行启动，并吸纳社会捐助。在此基础上，从胜诉的环境公益诉讼案件的赔偿金中提取一定比例提存至该基金中。另外，环保部门对违规排污的企业处以的行政罚款也应当按一定比例计入该基金名下，以便更好的体现罚款用于保护的理念。三是费用转嫁败诉被告。无论是检察机关还是公益组织起诉，均应按照“原告（公益诉讼起诉人）胜诉时由被告负担，败诉时免交；鉴定费等必要费用由败诉方负担”的规则来确定诉讼费的承担。在原告败诉的情况下，免收诉讼费，既有法理上的正当性，又有立法上的支撑。最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》关于检察院提起公益诉讼免交诉讼费用的规定，又为其提供了立法上的支撑。某种意义上来讲，检察院提起环境公益诉讼和公益组织提起环境公益诉讼，其诉讼目的本质上是一致的，故可以借鉴该规定，免收败诉原告诉讼费。
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