检察机关作为国家的法律监督机关，肩负着对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等三大诉讼活动实行法律监督的重大历史使命。长期以来，由于法律规定抽象原则、理论研究相对缺乏、实践探索不够深入等多种因素影响，导致行政诉讼监督在三大诉讼监督体系中的配置严重失衡，而作为其重要组成部分的行政非诉执行监督更是处于缺位状态。因此，加强对行政非诉执行监督的理论研究和实践探索，对于进一步提升行政非诉执行的监督工作，解决执行难、执行乱问题，具有重大的现实意义。
一、行政非诉执行概述
广义上的行政非诉执行，是指一切行政强制执行活动，包括行政机关自行强制执行和人民法院依申请强制执行。狭义上的行政非诉执行，仅指人民法院依申请强制执行，即行政机关作出的具体行政行为已经生效，行为相对人在法定期限内既不提起行政诉讼又不履行该具体行政行为确定的义务，依行政机关或生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人的执行申请，人民法院对该具体行政行为确定的义务进行非诉讼审查和强制执行的司法活动。我国的行政非诉执行制度是通过《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及其司法解释确立起来的。相关条款主要见于《行政诉讼法》第九十七条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）“执行”一章第八十三条至第九十六条、2012年1月1月开始实施的《中华人民共和国行政强制执行法》（以下简称《行政强制法》）第五章的规定以及各行政管理领域单行法律、法规的规定。
二、行政非诉执行监督的必要性
（一）促进司法公正，规范人民法院执行程序的必经之路
根据《中国法律年鉴》的司法统计数据，通过对1990年行政诉讼法实施至2013年全国法院受理行政一审案件和行政非诉执行案件数量进行梳理，全国法院共受理行政一审案件2159243件，受理行政非诉案件4983624件，总量上非诉案件是行政诉讼案件的2.3倍。大量的非诉行政执行案件加重了法院的执行工作，致使非诉行政执行申请难以敞开收案，法院非诉审查职能弱化、标准不一，被执行人更是救济无门。申请人民法院强制执行的行政决定因执行压力而未被受理，甚至未经登记就直接退还申请的行政机关，造成国有资产的严重流失，客观上给司法公信力带来了严重的损害。因此，加强对行政非诉执行案件的检察监督，有利于法院及时纠正错误裁判，保护国有财产，化解社会矛盾，重新树立司法公信力和权威。
（二）促进行政机关依法行政，提升执法水平的迫切要求
行政机关在非诉行政执行过程中可能存在行政不作为、行政乱作为和滥用职权能等问题，行政机关怠于决定、怠于申请执行，或不当干预法院的强制执行行为，都给公民的人身权和财产权造成了损失。通过检察机关监督法院在行政非诉案件中司法审查和具体执行工作，一旦发现行政机关有违法情形的，可以及时予以纠正。通过对非诉行政执行中行政决定的调查，对行政行为合法性从实体上和程序上进行监督，有利于督促行政机关积极履职，移送执法人员违法渎职线索，促进行政机关依法行政。
（三）维护行政相对人合法权益的必然要求
从维护行政相对人合法权益的角度来看，非诉行政执行检察监督为行政相对人提供了救济途径。法院的不规范执行问题非常普遍，有的法院在受理环节不进行实质审查，仅对符合执行条件的案件予以立案，有的法院滥用执行和解、变更执行标的，还有法院审查流于形式，对明显违法的行政行为裁定准予执行，甚至不经审查直接进入执行程序，严重损害了行政相对人的合法权益。现行法律虽为非诉行政执行中相对人的合法权益提供了救济途径，但因其规定较为原则且不具有可操作性，导致救济难以有效实现。通过开展非诉行政执行案件检察监督工作，可以为行政相对人开辟一条救济途径，满足行政相对人的合法诉求。
（四）推动行政非诉执行检察监督工作长效发展的客观需要
长期以来，行政诉讼监督一直是检察工作中的薄弱环节，成为限制新时代检察工作发展的瓶颈。检察机关应该不断加强对行政诉讼活动规律的研究和探索，转变工作思路，把目光瞄向发展迅猛的行政非诉执行案件，把对行政非诉执行案件的监督作为行政诉讼监督工作新的增长点，以改变行政诉讼监督长期薄弱的局面，从而推动新时代检察监督工作的长效发展。
三、行政非诉执行监督存在的问题
(一)难以有效监督法院选择性执法
相对人不起诉或申请复议并不意味着对行政处理决定的服从，很多情况是因为法律意识不强或对司法的严重不信任所致。我国立法将此类具体行政行为纳入司法审查，主要还是出于保护相对人合法权益之目的。而人民法院对行政非诉执行案件审查标准低、审查方式单一，导致对具体行政行为的可执行性审查流于形式，使得大量具有实体和程序瑕疵的具体行政行为进入执行程序。新颁布的《行政强制法》规定了人民法院在对行政机关强制执行的申请进行书面审查的同时，对可能作出不予执行裁定的案件，应启动实质审查，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见。但由于法院的执行工作超负荷，此类案件基本没有采取实质审查。实践中存在尽管检察机关多次和法院沟通，发出检察建议，法院却以难以执行为由拒绝纠正的情况。
（二）现有法律规定简单笼统，操作性差
最高法的《<行政诉讼法>司法解释》里面第九十五条是规定对于有些具体行政行为，法院是裁定不予执行的：明显缺乏事实根据的；明显缺乏法律依据的；其他明显违法并损害被执行人合法权益的。但这里对于“明显”的定义如何判定，如何审查，法律法规或相关司法解释没有给予明确准确的规定，直接导致在具体司法实践中过于笼统，操作性不强。再如，第九十三条又规定了法院受理行政机关申请执行案件后，由行政审判庭组成合议庭进行合法性审查，裁定出是否准予强制执行；如果确定需要采取强制执行措施的，由法院负责强制执行非诉行政行为的机构进行执行。但就具体的审查程序并无可操作性的规定。故笼统地法律规定导致行政非诉执行无法发挥应有的司法监督作用，违背了行政非诉执行设立的目的。
（三）监督手段有限导致监督效果差
由于非诉行政执行检察监督在行诉法中的规定较为原则，缺乏具体的可操作性的规定。而在司法实践中，各地开展的检察监督不规范、不统一。在监督过程中，对于人民法院和行政机关及其执法人员的违法行为，可通过制发纠正违法通知书纠正违法行为。面对普遍的不依法履职情形，适用检察建议实施监督已成为常态，但法律对于检察建议的规定较为原则，没有强制执行保障，从而使检察建议缺乏刚性权威，执行监督措施效果不理想、个案建议的效果范围狭窄造成难以以点带面，使检察建议效力难以保障。
四、行政非诉执行监督的完善
（一）推动建立完善的机制保障，优化监督环境
1.建立工作机制，强化制度保障
积极争取党委、人大重视支持。主动向当地党委、人大汇报行政非诉执行工作情况，针对工作中发现的共性问题或者重点敏感领域新情况、新问题形成专题报告，提交党委、人大、政府参考。主动邀请人大代表专题视察行政非诉执行检察监督工作，针对法院不重视对检察建议书的回复以及落实纠正问题，积极向人大反映并提请督促法院履行职责，还可以探索建立检察建议向人大报备制度。
2.借助检察一体化优势，形成监督合力
发挥设区市院直接督导和具体指导作用，沟通建立行政执法案件信息共享机制，掌握全市非诉执行案件办理情况，将监督线索按管辖分流到各基层院继续排查。发挥基层院主办作用，查清事实，找准方向，加强沟通，保证质量。加强业务指导与支持。上级院及时帮助厘清案件线索处理思路，解决实务中常见的调查取证难、建立工作机制难等问题，消除法律适用、监督依据等方面困惑。还可建立检察建议、不支持监督申请决定书等法律文书同步抄送上级院制度。对法院拒不配合基层检察院监督的，依法跟进监督，协助排除干扰和阻力建立类案指导机制，认真梳理分析各地法院、行政机关出现的案件性质相同、违法情节相似的案件，选择问题比较集中的特定领域和情形作为监督突破口，统一开展“小专项”活动，形成规模效应。加强业务部门资源整合。完善信息共享、线索移送、案件协查、结果反馈等工作机制。
3.加强检法两家互动沟通，强化协作配合
检察机关应当牢固树立“在监督中支持，在支持中监督”的理念，与人民法院探索建立案件信息共享机制、加强协调配合化解工作中认识分歧，加强法院案件执行与行政非诉执行监督良性互动，形成司法合力工作机制，细化非诉执行监督流程。2016年最高检、最高法共同印发的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》在对民事非诉执行的监督上形成了可操作性规范，为民事非诉执行解决了实践难题。在行政非诉执行监督方面，同样可以出台会签文件，进一步细化行政非诉执行监督程序，增强行政非诉执行监督的操作性。
4.探索行政机关、仲裁机构、公证机构与非诉执行检察监督衔接机制
积极走访政府法制办及有关行政部门，协调建立相关衔接机制，比如建立联席会议、信息和案件通报、案件线索移送、专项工作协作配合机制,强化对行政执法行为、执行活动的监督，为行政执法和执行活动提供坚强支持；主动走访司法行政部门、仲裁机构和公证机构，探索建立依法行政、依法仲裁、依法公证与检察监督工作互动机制，确立探索建立检察机关对违法公证、违法仲裁行为的督促纠正机制。
（二）拓展渠道，广泛挖掘案件线索
1.开展行政执法专项检查拓展案源
主动会同当地人大检查组、环保督查组、政府法制办开展行政执法检查活动，重点关注涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等事关国家利益和社会公共利益的行政执法活动。积极走访行政执法部门，抽查行政处理和行政处罚、行政征收执法案卷，深入了解行政执法工作现状，查找行政处罚执行不到位、未及时申请法院强制执行等问题。
2.通过行政执法监督机制平台拓展案源
各地应参与“两法”衔接平台建设，对平台信息进行日常巡查监督，同步跟踪行政执法案件处理情况。深入创新行政执法与行政检察衔接机制，设定行政机关走访日，成立行政执法巡查检察室。
3.通过加强对外互动交流扩展案源
一是主动加强与法院沟通协商，消除认识分歧，争取法院理解支持，获取非诉行政执行信息。结合法院系统开展的执行案款集中清理活动，对非诉行政执行案件进行抽查；主动与法院联合开展行政非诉执行案件质量评查活动，从中发现怠于执行、执行超期、违法终结执行的案件线索；二是注意从媒体报道中发现线索，对于媒体报道的群众反映强烈、社会影响大的非诉行政执行案件开展调查，发现确有问题的，及时予以监督。三是加强非诉执行监督职能宣传，提高社会认知度，扩大群众申请监督渠道。完善与律师协会、律师事务所、法律援助中心、司法所等法律服务机构沟通机制，建立民行检察联络点。结合举报宣传周、法制宣传日、检察开放日、巡回检察等活动开展集中宣传，发放民行工作联系卡，普及行政检察知识，接受群众咨询，受理案件线索。充分运用新媒体新载体宣传，有条件的可与当地电视台合作将监督成功的案例拍摄成纪录片。
（三）优化监督手段，推动检察建议落地富有刚性
1.推动立法完善检察建议刚性规定
积极推动人民检察院组织法的修订，及时启动修改《人民检察院检察建议规定（试行）》，全面细化检察建议的制发程序、文书标准等规定，推动检察建议工作规范有序开展。在规定中建议加入被建议单位接到检察建议后作出答复的时限、方式、答复事项、异议补救措施和无正当理由拒绝检察建议应当承担的责任内容，以便确保检察建议权行使适当，充分发挥监督质效。
2.强化协作形成监督合力
检察建议相比抗诉监督方式，由于没有保障措施，更容易被忽视，致使监督效果不佳。实践证明，检察机关可以依托人大常委会强力支持，争取人大常委会出台加强检察建议工作的有关决议，与当地纪委、监察委出台督促落实检察建议和加强协作配合的实施意见，将落实检察建议列入党政考核并引入舆论监督，使被建议单位真正认识到不纠正将产生的多方后果，强化监督保障力，确保检察建议的效果落实。
3.加强规范提高建议质量
部分检察建议内容空乏，针对性不强，导致法院回复内容敷衍，不利于纠正错误。必须从源头，加强检察建议工作规范化、制度化建设。可将检察建议由政研室把关，严格保证检察建议内容的质量，并对整改质量效果进行全方位评估。同时进行案件化办理，实现线索管理。初核认证、立案查办、调查核实、制法建议、跟进监督等各环节流程化办理。
