Y市检察机关民事支持起诉

的实践考察与优化

一、Y市检察机关民事支持起诉的办案情况

（一）办案数据

通过1.5检察业务办案系统和2.0检察业务办案系统查询（2013年—2021年使用1.5检察业务办案系统，2022年以后使用2.0检察业务办案系统）Y市检察机关民事支持起诉办案数据如下：

出现办案数量起伏主要有以下方面的原因：

一是2013年民诉法修改后明确了检察机关民事执行监督权，基层院的民事检察工作重心向审判违法监督和执行监督转移，因此民事支持起诉办案量在2013年以后陡然下降。

二是业务数据考评向生效裁判、审判违法、执行监督、虚假诉讼等倾斜，民事支持起诉长期未纳入考评范围，影响基层院办案积极性，因此2013年到2020年民事支持起诉办案量长期在低位徘徊，甚至连续三年未破零。

三是在“四大检察”全面协调充分发展的背景下，民事支持起诉作为推动民事检察创新发展的一项重要职能再次被重视起来，作为民事检察业务新的增长点，也纳入了部分绩效考评（尽管权重不高）。同时，支持起诉作为“我为群众办实事”的重要内容，更能凸显民事检察“以人民为中心”的办案理念，与2021年的政法队伍教育整顿相结合，作为检察干警服务群众的考评指标之一，导致2021年办案量又大幅上升。

四是随着“我为群众办实事”活动深入开展和民事支持起诉在绩效考评中的权重上升，以及基层院对于民事支持起诉办案从陌生到熟练，机制建设也逐步完善，人社局、法院、司法局等相关单位移送线索常态化，民事支持起诉办案量在2022年迎来爆发式增长，达到441件。2023年的233件是上半年数据，预估下半年数据能与上半年基本持平且略有增长，民事支持起诉“案源少”问题已经基本得到解决。

（二）办案特征

1.诉前和解比例逐渐提高

因2021年以前办案数据较少，主要统计2021年以来的诉前和解情况：Y市检察机关2021年民事支持起诉案件诉前和解结案5件，占民事支持起诉案件办案总量的11.36%；2022年民事支持起诉案件诉前和解结案73件，占民事支持起诉案件办案总量的16.55%；2023年上半年民事支持起诉案件诉前和解结案53件，占民事支持起诉案件办案总量的24.31%。上述数据反映出，2021年以来Y市检察机关办理的民事支持起诉案件中，诉前和解的绝对数和所占比重都在稳步上升，这应当说是一个好的现象。虽然案件类型名称是“民事支持起诉”，但“起诉”只是解决问题的手段，根本目的在于实质性化解矛盾。到法院提起民事诉讼了，还有二审、再审、执行、检察监督等程序，费时费力，即便原告方胜诉也不一定能及时拿回款项。而通过诉前和解的方式，签署和解协议，让原告方及时拿到款项、减少双方诉累、消除双方矛盾，是解决问题的最优方式，也是最高检大力倡导的。下一步还要继续加大民事支持起诉案件中引导和解的力度，后文将详细阐述。

2.诉讼请求一般得到支持

检察机关支持起诉意见与原告方的诉讼请求及事实理由一般观点一致，因此原告方诉讼请求是否得到法院支持，在检察业务办案系统中就体现为检察机关支持起诉意见是否得到法院采纳。但需要注意的是，民事支持起诉办案量一般指的是受理案件的数量，但并不是每个案件都会到法院提起民事诉讼，有相当一部分案件是诉前和解结案，根据《民事诉讼监督规则》规定，结案方式为“终结审查”，因此检察机关支持当事人到法院提起民事诉讼的案件数量会少于民事支持起诉办案数量。因2021年以前办案数据较少，主要统计2021年以来的法院采纳情况：Y市检察机关2021年支持当事人到法院提起民事诉讼39件，法院采纳39件，采纳率100%；2022年支持当事人到法院提起民事诉讼368件，法院采纳361件，采纳率98.1%；2023年上半年支持当事人到法院提起民事诉讼165件，法院采纳164件，采纳率99.4%。由此可见，在检察机关的介入之下，原告方的诉讼请求绝大部分情况下都会得到支持。这一方面说明检察机关的支持起诉意见有事实和法律依据，能够得到法院采纳，切实有效保护原告方合法权益。但如此之高的采纳率会不会反过来对被告方不公平，也是一个值得探索的问题，涉及到检察机关的介入程度和办案手段，下文将详细阐述。

3.检察机关出庭率很高

检察机关能否在民事支持起诉案件中出庭，理论和实务界都有较大的争议，这也是立法不完善带来的一系列问题之一。但是在江西检察系统，因为江西省检察院2021年9月份出台了《江西省检察机关民事支持起诉工作指引》，其中第四章涉及“出庭”的第二十五条明确规定“人民检察院决定支持起诉的案件，人民法院开庭审理时，人民检察院应当派员出庭支持起诉”，此处用的是“应当”而非“可以”，因此2021年以来支持当事人到法院提起民事诉讼的案件，出庭率接近百分之百。当然《指引》也并未得到绝对严格的遵守，个别案件因为案件事实简单清楚、事前与法院充分沟通会采纳支持起诉意见，也有不出庭的。但出庭之后，检察机关在庭审中地位如何，能否以及如何参与庭审程序、能否以及如何监督法院，都是颇为棘手的问题，下文将对此展开详细分析。

二、Y市检察机关民事支持起诉的经验做法

（一）精心组织，积极探索

根据最高检、江西省检察院的部署要求，Y市检察机关对民事支持起诉业务进行了精心组织。分管副检察长自2021年至2023年在Y市检察机关民事行政工作部署会连续提出，要结合民事检察工作要点，把支持起诉作为民事检察的特色亮点工作来抓。Y市检察院第五检察部组织Y市民事条线干警集中学习江西省检察院第六检察部下发的《全省检察机关民事检察部门开展“我为群众办实事”实践活动“十个一”的措施》，并结合各基层检察院实际情况拟定了Y市支持起诉办案目标，要求基层检察院重点加强与各地根治拖欠农民工工资工作领导小组办公室的联系，积极参与“迎建党百年、护民工权益”行动，重点解决拖欠农民工工资问题。针对案件类型主要集中于涉农民工工资支持起诉等情况，Y市下发《关于进一步加强民事诉讼监督工作的通知》，督促基层院拓宽支持起诉工作领域、提升质效，要求各基层院在继续办理好涉农民工支持起诉案件的基础上，广泛加强与民政、司法、人社、残联、妇联、法援、律所等部门的沟通联系，在更大范围内摸排支持起诉案件线索。在Y市检察院的精心组织之下，Y市检察机关民事支持起诉业务取得了较好成效：一是涉农民工案件成为民事支持起诉业务的“压舱石”。Y市检察机关以根治农民工欠薪为重点，开展了专项活动，对工程建设领域进行专门排查，通过人社、治欠办等部门排查梳理欠薪线索241条，办理涉农民工支持起诉案件516件，2022年以来共帮助496名农民工追回工资、欠薪等730万余元，办案数量、追回欠薪金额均位于全省前列。二是拓展案件来源，完善办案类型。在办理好涉农民工支持起诉案件的基础上，重点关注和围绕与人民群众息息相关的赡养、抚养、妇女权益保护、交通事故、人身损害赔偿等民生领域，扩大支持范围，践行司法为民。2022年以来办理追索赡养费、抚养费支持起诉案件18件，涉妇女权益保护支持起诉案件51件，交通事故损害赔偿纠纷支持起诉案件102件，人身损害赔偿纠纷支持起诉案件46件，合计为农民工以外的弱势群体118人帮助挽回损失、追索赔偿金1335万余元。

在提高办案量的同时，Y市检察机关积极探索民事支持起诉的机制建设和融入社会治理。Y市检察院印发《Y市检察机关关于开展支持起诉专项活动的实施方案》，鼓励基层检察院与相关部门建立信息共享、线索双向移送、协作配合等机制。市检察院发挥带头作用，于2022年6月召集市中级人民法院、市司法局、市人社局等七个单位召开联席会议，形成会议纪要，为Y市检察机关与相关单位合力维护农民工合法权益提供机制保障。在市检察院带头下，Y市检察机关已建立相关机制10项，搭建起检察机关有序参与民事支持起诉的平台。依托民事支持起诉常态长效协作机制，“案源少”难题得到有效破解，2022年Y市受理民事支持起诉案件441件，同比增长902.27%；2023年上半年Y市受理民事支持起诉案件218件，同比增长23.86%。在办好个案的同时，Y市检察机关也积极探索融入社会治理，延伸办案效果，堵塞监管漏洞。2022年以来制发民事支持起诉社会治理类检察建议3件。比较有代表性的案例是Y市检察机关G市检察院在支持农民工起诉的同时深入分析欠薪的原因和存在的监督漏洞，向G市人社局制发社会治理检察建议，并以此为契机与人社部门建立合作机制，在人社局设立Y市首个农民工维权支持起诉办公室。G市检察院办理的邹某等77人与某建筑公司追索劳动报酬纠纷支持起诉案入选省检察院第十二批参考性案例，并被省检察院评选为“全面贯彻实施民法典”典型案例。

（二）多措并举，提升质效

“质量质量”，既要有“量”，也要有“质”，Y市检察机关通过司法救助、引导和解、借助外脑、调查核实等多元化办案手段，提升办案质效，实现国法、天理、人情的有机统一。

一是多元司法救助，关怀弱势群体。2022年以来，Y市检察机关在支持起诉案件中实行司法救助48件48人，累计救助金额17万余元。综合运用心理疏导、扶贫助农等配套机制，实施多元化救助，提升救助实效。T县检察院办理的罗某某追索抚养费纠纷申请支持起诉案，向罗某某发放司法救助金1.5万元，同时对其开展心理疏导，购买、推销其滞销农产品，并依托“爱心助学护‘未’花开公益助学”活动为其女儿争取助学金0.1万元，真正实现了“好人做到底”获得了当事人赞许。

二是注重诉前调解，推动诉源治理。Y市检察机关在支持起诉办案中践行新时代“枫桥经验”，积极主动引导和解，实现了良好的办案效果。2022年以来Y市支持起诉和解427件，在支持起诉案件总量中占比达到63.4%。比如T县检察院办理的邱某某申请支持起诉案，接到当事人申请后，T县检察院第一时间联系上欠薪老板，向其释明法律相关规定及可能涉嫌相关犯罪、通过支持起诉后或将被纳入“失信人员黑名单”等不利法律后果，欠薪老板当即支付邱某某工资5000元，对剩余款项双方达成了和解协议，邱某某撤回了支持起诉申请，案件得到圆满解决。

三是通过调查核实，全面把握案情。支持起诉案件所需证据原则上由当事人自行收集，但检察机关根据审查需要认为确有必要的也可以采取调查核实措施。检察机关除调查与案件有关的证据外，对当事人的生活状况、家庭情况进行全面摸排，也为支持起诉后续问题解决奠定基础。如W县检察院办理的郭某支持起诉案，通过调查，了解到郭某系失地农民，曾为投保社保在当地银行贷款四万余元，每月发放养老金时需扣除每月应还贷款，子女又未支付赡养费，导致养老金无法维持基本生活。承办检察官多次到公安、社区了解情况，支持其起诉向子女追索赡养费。庭审中，经过检察官与法官通力协作，郭某与三名子女达成调解协议，就赡养费问题达成一致意见，既解决了郭某生活困难，也维系了郭某与其子女的亲情。

（三）加强宣传，形成合力

2021年9月份省检察院下发《江西省检察机关民事支持起诉工作指引》后，Y市检察院迅速转发至各基层院学习，并要求各地坚持有限介入和尊重当事人意思自治原则，依法依规开展支持起诉工作。同时，为提升办案影响，要求各地结合“我为群众办实事”工作要求，积极撰写、报送典型案例并开展新闻宣传。Y市检察机关通过线上线下相结合的方式进行了全面宣传：线上，充分利用“两微一端”和各大主流媒体渠道宣传典型案例，以案释法，2022年以来Y市在正义网、江西政法网、新法制报、检察公众号等线上平台发表支持起诉宣传文章49篇；线下，通过走访乡镇街道、实地了解调研、现身说法宣传等方式，向社会大众不断宣传强化支持起诉、依法诉讼的法律意识和举报通道，引导维权，提高认知，2022年以来Y市检察机关开展民事支持起诉线下宣传活动163次。

通过大力新闻宣传，检察机关支持起诉工作在群众中间的知晓度和认可度进一步提升，依当事人申请办理的民事支持起诉案件持续增加，特别是在农民工群体中逐步显现出口碑效应，Y市十个基层院半数以上出现了一批农民工结清工资后、其他工友闻讯主动前往检察机关寻求帮助的情况，初步形成民事支持起诉检察业务的社会面合力。

三、Y市检察机关民事支持起诉存在的问题

（一）办案类型过于集中

尽管Y市检察机关在办理好涉农民工支持起诉案件的基础上，也在重点关注和围绕与人民群众息息相关的赡养、抚养、妇女权益保护、交通事故、人身损害赔偿等民生领域，努力地扩大支持范围，但截至目前仍然呈现出以涉农民工民事支持起诉案件为核心的办案格局，没有真正实现案件类型多元化。这固然一方面是立法方面的不完善，导致支持起诉客体范围的不明确，检察机关往往会选择农民工这一较为明显的弱势群体支持起诉，而尽量不去支持有争议的对象，以免节外生枝，且农民工人数较多，欠薪情况又较为普遍，也使得支持农民工追索劳动报酬案件数量较多，这是办案类型集中于涉农民工民事支持起诉案件的客观因素。然而另一方面也是源于检察机关能动履职不足，探索力度不够，导致多元化办案格局没有真正打开。比如Z县作为药都，制售假药劣药案件相对较多，可重点办理因制售假药劣药等侵权行为受到损害的消费者请求赔偿损失以及因侵犯商标权等侵权行为受到损害的被侵权药企请求赔偿损失的案件。如果各地结合实际，选取1-2个支持农民工起诉追索劳动报酬以外的方向重点开展支持起诉工作，就能进一步拓宽办案类型，也有助于涌现更多数量和维度的精品案例。

（二）精品案例数量较少

尽管Y市检察机关通过司法救助、引导和解、调查核实等多元化办案手段实现了办案质效一定程度的提升，也出现了一些省级的典型案例，但是典型案例在总办案数所占比例太少，而且截至目前没有出现国家级的典型案例。而作为横向对比，Y市检察机关行政条线近年来有3个国家级典型案例，Z市检察院办理的江西省Z市徐保群等41件行政非诉执行检察监督案被最高检评为土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动优秀案件，Y县检察院对县公安局怠于履行强制隔离戒毒决定职责检察监督案入选2022年全国“百件优秀行政检察类案”，Z市检察院对樟树市公安局不依法行使道路交通安全管理职权类案监督检察建议书被最高检七厅评为2022年度优秀行政检察法律文书。行政检察作为四大检察中“短板中的短板，弱项中的弱项”，在精品案例方面尚且有如此成绩，民事支持起诉业务相比之下如此薄弱确实值得深思。而且在数字中国的大背景下，数字检察早已不是新生事物，检察监督模型已经在各个检察业务领域如火如荼展开，运用虚假诉讼模型摸排民事虚假诉讼线索、运用交通执法领域法律监督模型从源头上减少交通安全隐患等等，在Y市检察机关已经得到普遍应用，支持民事业务在数字监督模型方面仍然是一片空白，这也是亟需补齐的短板。

（三）社会治理参与不足

尽管Y市检察机关在机制建设和融入社会治理方面进行了一定的探索，但是与最高检、省检察院的要求相比，差距还是很大。2022年以来Y市制发民事支持起诉社会治理类检察建议仅3件，与几百件的办案量相比，比例很低。G市检察院办理的邹某等77人与某建筑公司追索劳动报酬纠纷支持起诉案虽被评为典型案例，但该系列案办理后同一工地又有几十名工友陆陆续续主动申请支持起诉，这也显现出检察机关能动履职发挥不足，未能从源头上防范同样问题再次出现。而另外2件民事支持起诉社会治理类检察建议，与邹某等77人与某建筑公司追索劳动报酬纠纷支持起诉案相比，代表性不强，典型性不突出，检察机关融入社会治理体现并不明显。即使将民事条线与行政条线相比，3件的民事支持起诉社会治理类检察建议也显得太少。2.0检察业务办案系统数据显示，2022年以来Y市行政社会治理类检察建议制发44件全部采纳，远远高于民事支持起诉社会治理类检察建议。

四、Y市检察机关民事支持起诉的优化建议

（一）加强机制建设和宣传力度，拓宽线索来源

加强机制建设，一方面是要注重机制建设的统筹协调，尽量一次性与多个相关单位建立机制，“一次性解决问题”，减少成本、产生规模效应。比如Y市人民检察院2022年5月份一次性与Y市中级人民法院、Y市司法局、Y市人力资源和社会保障局、Y市民政局、Y市消费者权益保护委员会、Y市妇女联合会、Y市残疾人联合会等7家单位通过座谈会议纪要的方式建立协作机制，基本实现与民事支持起诉相关的单位全面覆盖，通过微信公众号等方式宣传后效果较好（因为8家单位都会做宣传，具有叠加效应），在Y市产生了一定的传播度，也有一些群众由此知晓了检察机关民事支持起诉的业务，主动上门寻求帮助。其他地方也完全可以借鉴Y市经验，通过一揽子签订协作机制产生规模效应，也有利于集中力量宣传。

另一方面是要注重机制规定的细化和加强机制落实。比如Y市的座谈会议纪要用简短的篇幅指出了支持起诉的意义、范围和原则，接下来重点部分是具体操作，包括各个单位应指派一名联络员负责日常沟通联系，每半年召开联席会议相互通报工作情况，人民法院对于检察机关民事支持起诉的案件开辟绿色通道优先立案，司法局、人社局、民政局、残联、妇联、消协等单位发现民事支持起诉线索应及时移送检察机关，支持起诉遇到疑难复杂案件可以会商，每年至少开展一次联合调研或者联合培训活动。依托每半年召开联席会议相互通报工作情况这一核心，在分管领导的有力推动下，以上具有操作性的内容在实践中均得到较好的执行，特别是线索移送机制的落实，有效解决了案源问题，使得Y市检察机关民事支持起诉的办案量2022年以来实现大幅增长。

其他地方在与相关单位建立机制时应当结合本地实际情况，对机制具体内容调整优化，加强针对性，但是Y市一揽子建立机制和加强机制落实的经验，值得借鉴参考。

（二）结合实际适当加大考核权重，增强办案动力

如前文分析的，支持起诉在通用的公务员绩效考核与检察系统内部考核两个主要体系中权重都较少，应当结合实际适当加大考核权重。但应当明确的是，支持起诉的权重之所以较少，也并非全无道理，因为检察机关民事支持起诉本来就是起到辅助作用，主要诉讼事宜仍然是由当事人自行处理，而且并不是直接行使法律监督职责，纠正法院错误审判或者执行行为，因此加分权重较少具有合理性。重点应当是对于检察机关民事支持起诉中的精品案例、典型案例，提高加分权重，激励检察官办理精品案、典型案，减少凑数案、应付案。具体来说：

公务员绩效考核中的民事支持起诉和解，在维护当事人合法权益的同时修复破损的社会关系，如果同时做了舆论宣传起到较好的办案效果，或者被评为省级以上优秀案例，加分应当比照应当民事生效裁判监督案件和民事执行监督案件，同等加分，不应当“厚此薄彼”。同时对于涉知识产权案件民事支持起诉等新型案件探索，应当适当额外加分，具体加分幅度根据各地情况有针对性地设置，但相对来说偏远落后地区、首次办理涉知识产权民事支持起诉案件等情况，加分幅度应当更大。

检察系统内部考核中，有必要在核心业务数据指标考核中引入支持起诉。因为支持起诉目前与生效裁判案件监督、审判违法和执行案件监督一样，都已成为民事检察条线的主要业务之一，在核心业务数据之标准中完全没有体现是不妥当的。具体指标设置可以是民事支持起诉法院采纳率，也就是检察机关提出支持起诉意见后法院采纳的比率，考虑当前实际办案情况，该比率的通报值应设置在90%以上（达到通报值以后均视为优秀，各院不再排名区分先后）。基层院“一对一竞标”考核目前大部分检察院都纳入了民事支持起诉，但加分权重较低，应当加大支持起诉精品案例的加分权重，重点对于民事支持起诉制发社会治理检察建议、运用检察大数据办理民事支持起诉案件、运用公开听证或者司法救助等方式化解矛盾纠纷、评为省级以上优秀案例等特色亮点工作加大考核力度，在提高加分权重的同时定期通报表扬。

（三）增强检察人员培训频次，优化业务能力

2023年疫情放开，检察人员的线下培训应当积极开展，补回以前的“损失”。大部分线下培训都是由最高检统一部署安排的，2023年民事检察条线的培训有贯彻落实民法典学习研讨班、虚假诉讼监督专题学习班、民事检察融入社会治理学习研讨班等，基本都是围绕民事生效裁判监督展开，尚没有民事支持起诉方面的专题学习研讨班。下一步应当部署开展全国范围内的检察机关民事支持起诉学习研讨班，由法学教授、最高检第六检察厅领导、资深一线办案检察官共同授课，鼓励学员分享本地经验，供其他地方参考借鉴，取长补短。检察培训的权限应当逐步下放，最高检统一部署安排培训的同时，省级检察院甚至地市级检察院也可以组织本地培训，培训内容可以更具有针对性，更强调互动分享。在口头交流的同时，应当注重书面分享。因为经验做法往往内容较多较细，口头分享事后难以准确记忆，而文字材料、PPT等可以反复阅读，具体独特优势。加强线下培训的同时，也要继续发挥好小鱼易连、中检网等线上培训方式的作用，打破时间、地域的限制，实现更大范围、更低成本、更方便即时的沟通交流，以最低的成本实现培训“收益”的最大化。