文物和文化遗产保护领域

检察公益诉讼研究

[内容摘要]

近些年来，随着我国公益诉讼制度的完善，涉及到文物保护方面的刑事附带民事公益诉讼、行政公益诉讼的案件数量也呈现出较快的增长趋势，这在一定程度上说明了国家和社会对文物保护给予了越来越高的关注度。但是在具体的司法实践中，由于目前的《行政诉讼法》《民事诉讼法》《文物保护法》相关条款以及检察公益诉讼司法解释对于文物保护公益诉讼的规定并不很明确，故而很多时候文物保护是依附于环境公益诉讼而存在的，这样难以对文物进行全方位的保护，也难以推动文物保护公益诉讼制度的持续性发展。

[关键词] 文物和文化遗产保护 公益诉讼

一、检察机关在履职中发现的文物保护问题

（一）缺乏文物保护意识

因宣传广度和力度不足，部分基层文物保护单位的保护意识薄弱，对文物缺少敬畏之心，相关工作人员仍然未认识到宣传文物保护工作的重要性，导致文物保护工作开展过于艰难。在现阶段我国文物保护工作开展的过程中，还存在涉及范围较小，参与人员较少，只是由一些专业人员在开展相关工作，普通民众距离文物较远，错误地认为文物保护是政府及相关部门的职责，与个人无关，没有对基层文物保护工作者形成思想上的约束。

（二）基层文保力量薄弱

负有文物修缮保护职责的基层主管部门的人员缺口和经费不足问题比较普遍。一方面是资金和人员的严重不足，特别是文物管理部门往往因为是行政机关的“边缘部门”而很少能获得较多的拨款经费；另一方面是辖区内文物数量也比较多，特别是许多基层文物管理部门同时还作为基层人民政府，这就导致其所肩负的职责比较繁重，分身乏力的现象也时常会出现。

（三）文物保护对象分散

案件线索发现难是文物保护检察公益诉讼案件办理中常见的问题。文物保护单位点位分散，检察机关较难发现公益损害线索。文物保护对象广泛，主要分为可移动文物和不可移动文物，实践中行政机关对于不可移动文物监管不到位问题关注较多，对于可移动文物和非物质文化遗产的损害问题关注较少。大多数检察机关与文物保护主管部门尚未建立数据连接系统，线索来源主要依靠刑事检察部门内部移送、文物保护专项监督行动的主动摸排等等，案件线索来源有限且绝大部分线索集中在既成的损害，对即将发生或可能发生的损害不能及时发现，无法实现对文物的有效保护。

二、文物保护公益诉讼的司法现实困境

（一）支撑监督的法律制度不足

现行法律规范中，检察机关就文物保护提起公益诉讼的立法体系还不完善，检察监督还存在短板。对于文物保护无论是民事诉讼法、行政诉讼法还是文物保护法，均未对文物保护公益诉讼作出明确规定。实践中，面对文物保护和文化遗产遭受破坏时，检察机关更多“借道”生态环境和自然资源、国有财产等其他公益诉讼来开展监督工作。尽管上述思路不失为文物保护行政公益诉讼缺位时的替代性选择，但是文物保护作为一项系统性工程，应当统筹好文物本体保护与周边环境保护。“借道”保护仅能够保护不可移动文物，无法将可移动文物、非物质文化遗产纳入其中，难以实现对文物的全方位保护。

（二）履职主体界定不清，责任追究难

一方面是履职主体界定不清。应履职行政机关主要分为两类，一类是乡镇政府、街道办事处和管委会等从事综合管理类事务的行政机关，另一类是以文旅局、生态环境局、退役军人事务局等为代表的从事文化资源保护、环境保护和英烈权益保护等特定事务的政府下设职能部门。此外，因文化资源保护还会涉及城乡规划、消防安全、房屋建设安全等问题，故城乡规划局、应急管理局、房管局等也会作为履职对象参与 。另一方面是行政责任追究难。对破坏不可移动文物的行为追究行政责任的关键是违法行为是否造成严重后果或者违法情节是否严重，但目前对于由哪个机构负责认定以及认定的标准等均缺乏相应的规定，导致实践中行政责任追究难。

（三）行政机关依法履职判断标准不明

根据2021年最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》，检察机关提起行政公益诉讼需同时满足三个要件：其一，行政公益诉讼诉前检察建议的回复期届满；其二，文物保护主管部门尚未依法履行职责；其三，国家利益或社会公共利益处于受侵害状态。对于行政机关履职认定的标准，因现行法律法规中未有明确的规定，文物保护主管部门依法履职的判断标准模糊。

三、文物保护公益诉讼的完善路径

（一）建立健全法律体系

当前，现行《文物保护法》缺少相应条款，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定的公益诉讼情形里也未包括文物保护，因此在很长时间里，文物保护公益诉讼被称为“等外领域”。有必要在总结既往司法实务和理论研究基础上，将文物保护公益诉讼纳入《文物保护法》，作出符合当下、适当前瞻的规定，适时修订《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，并制定配套规章，构建具有中国特色、完备有力的文物保护公益诉讼制度体系。此外，还可以推动完善地方性法规和规章制度。例如，内蒙古自治区人大常委会已通过地方性法规将文物、文化遗产保护纳入公益诉讼新领域案件范围，为全区检察机关开展文物保护提供了规范支撑。建议地方各级检察机关就办案中发现的文物保护问题，向地方党委和人大做专题报告，并就地方法规和规章制度的进一步完善提出意见和建议，对不同种类、不同区域的文物分类施策，制定针对性的保护、修缮和风险预警方案，为加强文物保护提供法规和政策依据。

（二）引入“预防性保护”理念

当前办理的文物领域检察公益诉讼多以事后纠正救济为主，公益诉讼的预防功能在理论和实务两个方面均尚未引起足够重视。文物资源具有不可再生的特点，事前防范比事后纠正救济更有价值。预防性保护在传统的文物工作领域已引起广泛重视，并开展了一些实践和理论思考。有必要在坚持司法谦抑的原则和充分尊重文物行政部门专业性的前提下，通过及时有效发现并纠正可能造成文物本体及风貌侵害危险的违法行为或苗头，发挥好检察公益诉讼事前预防、事中督促、事后救济的作用，实现依法监督与公益保护良性互动。

（三）构建责任追究机制

要从根本上防控该行为，亟需构建“刑事责任”“行政责任”“民事责任”三位一体的责任追究机制。具体包括：一是刑事追诉。检察机关在办理涉及不可移动文物的公益诉讼案件时，发现涉嫌刑事犯罪，应及时移送公安机关立案侦查。同时，发现相关行政人员存在失职渎职等刑事犯罪的，及时将线索移送监察委， 由监察委立案侦查，追究相关人员的刑事责任。二是监管失职问责。检察建议制发后，相关行政部门拒不配合整改的，检察机关可通过与纪检监察部门建立协助机制，由纪检监察部门对其进行问责。同时，针对相关人员在执法活动中存在违法但不构成犯罪的情况，以检察建议等形式建议该单位依据内部程序追究其行政责任或者纪律责任。三是损害修复责任。通过向行政机关制发检察建议或者提起行政公益诉讼的方式，由行政机关采取相关措施恢复受损的不可移动文物。此外，如果破坏不可移动文物的行为涉嫌刑事犯罪，检察机关也可直接提起刑事附带民事公益诉讼的方式追究相关人员的民事责任，或者等刑事判决生效后，由行政机关对行政相对人作出行政处罚。